Pour des réformes efficaces, ciblées et limitées
Sur ce thème, voir l’article paru sur ce blog le 28 décembre 2008 : Réforme de l'organisation territoriale : rapport Balladur attendu.
Le président du MRC valorise son expérience d’élu local (ancien maire de Belfort, ancien président de communauté d’agglomération) et de législateur (Loi Chevenement) afin de proposer des réformes empreintes d’une grande sagesse.
Voici des extraits de son intervention (pour lire le texte complet, cliquer sur le titre).
Des réformes ciblées pour les collectivités territoriales
Le vrai nom de la France, disait Fernand Braudel, s’appelle diversité. Diversité des régions entre elles, des départements entre eux, diversité des peuplements. Une spécificité unique en Europe : la densité du réseau des communes héritières des vieilles paroisses : 36.600 communes, autant que dans le reste de l’ancienne Europe à quinze !
Cette diversité est une richesse. Rien ne remplacera l’immense réservoir de quasi bénévolat des 550.000 conseillers municipaux.
Pour respecter cette diversité et en tirer le meilleur parti, il faut agir avec souplesse et pragmatisme. Pas de réforme générale de l’organisation territoriale française et en particulier pas de suppression des départements, échelons de proximité irremplaçables. Des réformes ciblées, simples et pratiques, sont en revanche souhaitables.
I – Je ne ferai qu’une exception pour une réforme d’ensemble : celle de la fiscalité locale.
Je suis pour une spécialisation de l’impôt par niveau de collectivités afin d’assurer une meilleure transparence et une plus grande responsabilisation des élus locaux : il existe un excellent rapport du Conseil économique et social sur ce sujet (taxe d’habitation pour les communes, taxe professionnelle pour les intercommunalités et les régions, taxes foncières pour les départements, etc.) Bien entendu une telle réforme devra s’étaler sur une période d’au moins dix ans et être accompagnée d’une politique de compensation et de péréquation de l’Etat à travers le partage de certains impôts nationaux.
Une telle réforme générale implique une volonté politique forte et une concertation entre tous les niveaux des collectivités, car elle ne peut pas s’appliquer dans un contexte d’affrontements politiques. Je propose qu’on s’y attache le plus vite possible avec comme objectif d’y parvenir si possible en 2020 sinon en 2026.
II – Pour ce qui concerne l’organisation territoriale proprement dite, je ne suis pas partisan de bouleversements d’ampleur.
A) Les compétences exercées par le département (social – routes – collèges) sont mieux exercées dans la proximité qu’à l’échelon régional, souvent lointain. Plutôt que de rattacher l’équipement et l’entretien des collèges aux régions, je préférerais la solution inverse : le rattachement aux départements de l’équipement et de l’entretien des lycées.
On parle beaucoup de subsidiarité à propos de la décentralisation : faisons en sorte que le maximum de compétences puissent être exercées près du terrain.
B) Les régions sont très diverses entre elles. Certaines ont une forte identité (Alsace – Bretagne). D’autres sont assez artificielles (Centre). Elles sont également très diverses en leur sein et juxtaposent des pôles distincts, quelquefois antagonistes, héritiers d’histoires particulières.
Des regroupements entre régions, ou entre départements, sont possibles mais uniquement sur la base du volontariat. Si un département veut changer de région (cas de la Loire Atlantique), la fusion des deux régions (Bretagne et Pays de Loire) pourrait être, selon moi, soumise à référendum local.
Pour le reste, je suis partisan de coopérations à géométrie variable au niveau, si possible, de grandes interrégionalités (le « Grand Est » par exemple, soit cinq régions : Alsace – Lorraine - Champagne Ardennes – Bourgogne – Franche-Comté) et cela sur des projets précis : transports – développement économique – coopération universitaire et scientifique.
Des « interrégionalités » pourraient ainsi être constituées dans le périmètre des zones de défense. A cette échelle, la masse critique est atteinte pour promouvoir des projets tant soit peu ambitieux et pour attirer des implantations étrangères (ce dont les petites régions ne sont pas capables, faute qu’elles aient atteint un seuil critique suffisant).
C) S’agissant de la clause générale de compétence, elle doit être maintenue pour les communes et pour l’Etat bien sûr.
1. Je m’interroge sur la définition de compétences spéciales pour les départements et les régions. Je crains que cet enfermement tarisse l’initiative publique qui est l’un des grands acquis de la décentralisation. Si on devait renoncer à la compétence générale pour les Régions et les départements, je souhaiterais que les compétences spéciales soient assez largement définies, et qu’aux compétences obligatoires viennent s’ajouter des compétences facultatives dans un champ assez vaste.
2. La mise en cause répétée de financements croisés ne me paraît pas judicieuse : l’Etat ne peut pas critiquer ce qu’il a voulu à travers les contrats de plan dont l’effet général a été heureux. Beaucoup de réalisations ne pourraient pas voir le jour sans les financements croisés. Tout au plus peut-on désigner une collectivité « chef de file » (pas forcément majoritaire). Les contrats de plan et les financements croisés sont un facteur de cohérence et de dynamisation. Ne cassons pas la machine.
Ou alors disons-le : c’est pour casser l’investissement des collectivités locales jugé trop important, à mon avis à tort, qu’on voudrait supprimer les financements croisés. Beaucoup des critiques qui leur sont faites (lenteur, etc.) sont superficielles et quelquefois injustes.
Donc prudence vis-à-vis des « compétences spéciales ». Gardons plutôt au dispositif actuel toute sa souplesse.
D) S’agissant de l’articulation Région-département, je ne suis pas hostile à une représentation commune à travers des conseillers territoriaux à condition que les cantons soient redessinés de manière politiquement neutre : une commission rassemblant des parlementaires de toutes les sensibilités politiques serait chargée de faire des propositions.
Il me semble en effet que les Conseils régionaux actuels élus à la proportionnelle avec une forte prime majoritaire sont un peu éloignés du terrain. Il serait utile de ne pas favoriser une « représentation hors sol » d’élus d’abord désignés par les appareils partisans sans qu’il soit pour autant souhaitable de revenir à la formule des Etablissements publics régionaux de 1973 (EPR) qui rassemblaient alors dans leurs conseils tous les grands élus d’une région.
L’élection de « conseillers territoriaux » aboutirait à gonfler l’effectif des conseils régionaux mais les avantages de cette formule (enracinement dans la « proximité ») balanceraient largement selon moi cet inconvénient.
III – S’agissant de l’intercommunalité, elle est la solution au problème de l’émiettement communal : mise en commun de compétences stratégiques de préférence appuyée sur une ressource forte : la Taxe professionnelle unique.
Quelques observations :
1. La critique selon laquelle les EPCI ajouteraient un niveau de collectivités locales supplémentaire n’est pas fondée.
L’EPCI n’est pas une collectivité locale. C’est une « Coopérative de communes ». C’est pourquoi, après mûre réflexion, je ne suis pas favorable à l’élection au suffrage universel du Président de l’intercommunalité. Ce serait créer une double légitimité donc un quatrième niveau de collectivités. Peut-être le « fléchage » des conseillers communautaires à l’occasion des élections municipales est-il admissible pour les communautés urbaines (voire les grandes communautés d’agglomération).
2. Il y a lieu de simplifier les outils de l’intercommunalité :
a) étendre aux grandes agglomérations (plus de 250.000 habitants) le statut de « communauté urbaine » (CU) ;
b) maintenir au-dessus (entre 50.000 habitants et 250.000 habitants) les communautés d’agglomération (CA) ;
c) réserver aux petites villes et au milieu rural le statut des communautés de communes (CC) (…).
3. Il faut achever la carte de l’intercommunalité à l’horizon 2014, de préférence à l’intérieur des mêmes départements (sauf concentrations urbaines à cheval sur plusieurs).
4. Il serait souhaitable d’inciter financièrement au regroupement les intercommunalités trop petites (10.000 habitants au moins serait la bonne échelle dans les zones assez densément peuplées).
5. L’Etat devrait utiliser davantage le cadre de l’intercommunalité pour la mise en œuvre de politiques d’équipement ou de politiques nationales (ville – logement, etc.). La pratique des contrats Etat-EPCI trouverait là un bon terrain où s’exercer.
6. Il serait utile de fondre « les pays » dans les intercommunalités. Les « pays » n’ont pas de réalité institutionnelle. En tant que structures informelles ils n’ont pas d’avenir. Ils sont une source de complexification inutile. Ils doivent donc s’effacer. De même les intercommunalités devraient absorber le maximum de syndicats de communes quand cela est possible évidemment.
L’intercommunalité ainsi rationalisée pourrait servir de base à l’élection de conseillers généraux ou territoriaux. Les cantons pourraient coïncider avec une ou plusieurs intercommunalités. Les plus grandes pourraient être divisées. De même la carte des sous-préfectures pourrait-elle être revue à la lumière de celle des intercommunalités.
Au total, beaucoup des critiques de l’intercommunalité effectuées en 2004-2005 apparaissent avec le recul comme des « critiques de jeunesse », qu’il s’agisse de la défectuosité de certains périmètres, des surcoûts entraînés, ou de l’absence de mutualisation des moyens. Ces maladies infantiles de l’intercommunalité sont en voie de résorption ou peuvent être traités efficacement, pour peu que les préfets reçoivent des directives claires, à mettre en œuvre souplement dans le cadre des commissions de coopération intercommunale (…).
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Cet article est le 2ème sur ce blog dans la catégorie Collectivités territoriales.
