Les différentes catégories de dépenses publiques

J’ai connu Jacques Fournier, dès 1974, à Mayenne, où il était l’invité du PS, et, par la suite, je l’ai revu lors de réunions du CERES. Il était proche de Jean-Pierre Chevènement au sein du PS. En 1981, sa nouvelle fonction (Secrétaire général du gouvernement) lui imposait un devoir de réserve, ayant fait le choix de servir l’Etat. Voir Fonction publique : l'itinéraire de Jacques Fournier, fonctionnaire  - 5 août 2008.

Jacques Fournier - comme Anicet Le Pors (voir La conception française du service public, vue par Anicet Le Pors - 6 août 2008) - est une référence dans le domaine de l’action publique de l’Etat. 

Il est conseiller d’Etat honoraire, membre du Conseil scientifique de la Fondation Res Publica*. Celle-ci a publié, le 15 janvier 2013, une note qu’il a rédigée, visant à préciser les différentes catégories de dépenses publiques et donnant des indications intéressantes sur ce que le gouvernement doit, selon lui, faire ou ne pas faire, en matière de dépenses publiques.

A propos de la dépense publique

Il existe plusieurs catégories de dépenses publiques. Elles ont toutes une forte légitimité. Il est normal de chercher à en améliorer l’efficacité et à mettre en place pour chacune d’elles un financement approprié. Mais la qualité de la réflexion nécessaire sur le contenu de l’action publique serait gravement compromise si elle était ramenée à la poursuite d’un objectif simpliste de réduction de la dépense globale.

1 - La dépense publique n’est pas, contrairement à ce que l’on nous serine constamment, une charge pour l’économie. Elle est :  

- soit l’un des éléments de la production nationale qui contribue au développement du capital humain du pays et aux infrastructures du développement (les dépenses d’investissement et de fonctionnement des services publics d’éducation, santé, culture, justice, sécurité, logement, transport, etc.) ;
- soit l’expression de la solidarité nationale sous la forme des transferts sociaux qui, sans incidence directe sur la production, font transiter des ressources de certains agents économiques ou catégories de la population vers d’autres : des plus riches aux plus pauvres, des actifs aux chômeurs et aux retraités, des sans enfants aux familles, des bien portants aux malades ;
- soit un instrument de politique économique sous la forme de concours accordés aux agents économiques pour les inciter à certains comportements en matière d’embauche, d’investissement, de recherche, d’exportation, etc. Qu’il s’agisse de dépenses effectives ou de ce que l’on appelle les « dépenses fiscales » (exonérations d’impôt ou de cotisation), ces transferts économiques sont évidemment à prendre en considération eux aussi.

2 –Il existe à coup sûr des marges d’action dans le sens de la réduction de certaines dépenses publiques et il n’est pas illégitime de chercher à les utiliser.

Les partisans du service public ne doivent pas laisser à ses adversaires le monopole de la critique. Il faut reconnaître les blocages, avoir le courage de dire que l’amélioration du service rendu n’est pas nécessairement lié à l’augmentation des moyens mis en œuvre, oser prononcer le mot rentabilité car l’argent public qu’utilise le service public doit, plus que tout autre, être utilisé à bon escient.
Mais, en sens inverse, les facteurs d’augmentation de la dépense publique ne peuvent être ignorés. Les uns se rattachent aux tendances lourdes de l’évolution de notre société : le vieillissement de la population joue inévitablement dans le sens de l’alourdissement à terme des dépenses de santé et de retraites. D’autres sont liés aux politiques nouvelles susceptibles d’être mises en œuvre. Pour ne prendre que quelques exemples, le service public de la petite enfance, l’école de base, l’accompagnement et la formation professionnelle de la population en chômage, sans parler de la justice et de la sécurité, appellent aujourd’hui des moyens supplémentaires.

3 – Dans l’effort engagé par le gouvernement pour l’amélioration des finances publiques, c’est la solidité du couple prélèvements-dépenses, qui, plus que le montant intrinsèque des dépenses, conditionnera le retour à l’équilibre financier et la réduction de la dette. Des réformes sont nécessaires à cet égard. Elles ne sont que très partiellement engagées.

Du côté du financement de la protection sociale, la proposition du rapport Gallois consistant à transférer une partie de la charge des cotisations vers l’impôt va dans le bon sens. Elle reste pour le moment sur la table. La solution du crédit d’impôt retenue dans l’immédiat par le gouvernement ne peut qu’être transitoire. Il faudra le plus tôt possible aller au bout de la réflexion, en concertation avec les syndicats et le patronat.
Du côté du financement des dépenses de l’Etat, la grande réforme de la fiscalité directe permettant la fusion à terme de l’impôt sur le revenu et de la CSG (engagement n° 14 du programme présidentiel) semble prendre quelque retard et on peut le regretter.

4 – Le gouvernement de la gauche commettrait une grave erreur en s’engageant dans une démarche qui paraîtrait reprendre celle de la RGPP (la Révision Générale des Politiques Publiques) sous la Présidence Sarkozy.

L’opposition de l’époque a, à juste titre, critiqué cette opération en ce que, sans aucune concertation, elle n’a été menée qu’en vue de mettre en œuvre l’objectif fixé arbitrairement du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Il en est résulté beaucoup de confusion et une forte démoralisation de la fonction publique. Il ne faudrait pas que la conduite de la MAP (la Modernisation de l’Action Publique, désormais à l’ordre du jour), soit à son tour compromise dès le départ par l’affichage d’un objectif purement financier.
Passée l’urgence qui s’attachait au vote de la première loi de finances du quinquennat, celle de l’année 2013, le gouvernement doit se donner le temps nécessaire pour, en concertation avec les organisations syndicales, les représentants des usagers, les composantes de la société civile, inventorier les besoins, évaluer les moyens mis en œuvre, discuter des objectifs à fixer et des indicateurs à retenir et en tirer les conséquences en terme de crédits, dans le cadre d’une contrainte budgétaire qui doit rester raisonnée et ne pas prendre le pas sur tout le reste. Le résultat final d’une telle revue ne saurait être affiché à l’avance.

On sent certains commentateurs à l’affût. Ils voudraient tant trouver chez un Président français de gauche le discours commun du libéralisme. Que ne leur soit pas donné ce plaisir ! Affirmation du service public, renforcement de la solidarité, rigueur de gestion : pour un pouvoir de gauche ces trois termes doivent rester indissociables.

* La Fondation Res Publica a été créée en décembre 2005 sous la forme d’un établissement reconnu d’utilité publique. Elle s’est donné pour objectif la réflexion, l’analyse et la capacité de proposer des choix de politiques publiques, face aux grands enjeux actuels, dans le cadre national et dans le cadre du monde globalisé. C’est un centre de réflexion et de proposition sur les enjeux principaux du monde d'aujourd'hui

Cet article est le 34^ème paru sur ce blog dans la catégorie Services publics

Initiative du collectif « Pour un Pôle public financier »

Comme prévu, les mesures de rigueur budgétaire annoncées par le gouvernement Ayrault provoquent des réactions tous azimuts. Au nom des organisations membres (dont Résistance sociale) du collectif « Pour un Pôle public financier au service des Droits ! » et après avoir participé, le 19 juin 2012, à la réunion des Etats généraux des services publics (responsable : Jean-Michel Drevon*), Loïc Daguzan a écrit aux organisations suivantes, dans le but d’évoquer les pistes possibles de travail en commun pour la défense et la promotion de tous les services publics :

• États généraux des services publics
• Convergence des services publics
• Collectif audit citoyen de la dette publique
• Coordination nationale des comités de défense des Hôpitaux et Maternités de proximité
• Comité national contre la privatisation de la Poste
• Libérons les Elections

« (...) Le Collectif "Pour un Pôle public financier au service des Droits" a défendu, à l'occasion de la réunion du 19 juin, le principe selon lequel l'avenir des services publics - de tous les services publics - ne pouvait être abordé exclusivement de manière comptable et supposait une mobilisation convergente de l'ensemble des collectifs, attachés à la défense et à la promotion des services publics, autour d'une revendication susceptible de fédérer l'ensemble des militant(e)s de ces différents collectifs.

Parallèlement à la mise en cause -  déjà engagée par plusieurs organisations -  du pacte budgétaire qui privilégie les marchés au détriment des principes de solidarité et de justice, il nous semble indispensable - pour mobiliser, défendre et promouvoir - d'engager une réflexion en profondeur sur les besoins économiques, sociaux et environnementaux du pays dans l'ensemble des territoires et notamment les plus défavorisés d'entre eux (quartiers populaires, monde rural, outre-mer) et pour toutes les populations résidant sur le territoire national (français et immigrés).

A cet égard, à l'occasion de notre réunion du 19 juin, nous avons mis en avant la possibilité de porter, de manière conjointe et solidaire, un appel en faveur de véritables États généraux des services publics - de tous les services publics -  associant l'ensemble des parties prenantes : représentants des personnels, des usagers (usagers de base, entreprises, associations, collectivités locales...), pouvoirs publics, associations d'élus ...

Cette revendication serait de nature, selon nous, à permettre la convergence, dans l'ensemble du pays, du foisonnement de foyers de résistance, d'initiatives et de propositions innovantes qui se multiplient pour à la fois préserver et promouvoir les services publics » (...).  

* Rappel : Etats généraux du service public (2) : le débat à Laval avec JM Drevon - 16 décembre 2010 

Cet article est le 32^ème paru sur ce blog dans la catégorie Services publics

Logique comptable et alignement sur l’entreprise privée

La réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat, en vigueur depuis le 1er janvier 2010, passe notamment par la diminution du nombre de directions interministérielles départementales. Chaque département n’en compte plus que deux ou trois, en fonction de sa taille.

• la direction départementale des territoires (DDT) et de la mer, dans certaines régions ;
• la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations, dans 46 départements sur 88 ;
• une direction départementale de la cohésion sociale et une direction départementale de la protection des populations, dans 42 départements.

Cette nouvelle organisation prévoit la mise en place d’unités territoriales des directions régionales (travail et emploi, culture, environnement et sécurité industrielle) auprès du préfet, qui dispose déjà des services de la préfecture et coordonne l’action des services de police et de gendarmerie.

Des délégations départementales des agences régionales de santé (ARS) sont prévues pour piloter l’action sanitaire.

En Mayenne

Le 7 janvier 2010, un cahier spécial de Ouest-France en Mayenne titrait « Des services de l’Etat plus proches du citoyen » (voir L'État réorganise ses services en Mayenne , Ouest-France, 2 janvier 2010).

Depuis le 1^er janvier 2010, la DDE (Equipement) et la DDAF (Agriculture et Forêt) ont été remplacées par la DDT (direction départementale des territoires, 210 agents). La DDASS (Affaires sanitaires et sociales), la DSV (Services vétérinaires), la DDJS (Jeunesse et sports) et la DDCCRF (Concurrence, consommation et répression des fraudes) ont laissé la place à la DDCSPP (Cohésion sociale et protection des populations, 120 agents). Voir RGPP : par décret, l'Etat a restructuré ses directions départementales - 2 janvier 2010.

Il faut y ajouter la nouvelle direction départementale des finances publiques (521 agents) qui se substitue à la trésorerie générale et à la direction des services fiscaux.

Au niveau national

Voir (Wikipédia) la Révision générale des politiques publiques.  

Sur le site connexite.fr : RGPP : les syndicats ne lui disent pas merci (18 février 2011)

Le 16 février, les syndicats de fonctionnaires et le ministre du Budget et de la fonction publique, François Baroin, étaient entendus par la mission commune d’information sur la révision générale des politiques publiques (RGPP) au Sénat.

Si le ministre s’est plutôt réjoui des résultats un peu plus de trois ans après sa mise en œuvre ("Des réformes structurelles majeures ont été menées à bien dans tous les ministères, avec une ampleur jamais connue"), les représentants des fonctionnaires n’ont pas ménagé leurs critiques.

A commencer par Yves Letourneux (Interco-CFDT) pour qui "il n’est pas trop tôt pour s’interroger sur l’impact de cette politique afin d’en faire cesser les effets pervers". Tous ont d’emblée regretté le manque de concertation, tant pour la mise en œuvre de la RGPP que pour les points d’étape. "C’est même une caractéristique importante de la politique engagée depuis 2007 pour réorganiser les services dans l’intérêt, disait-on, des usagers, des contribuables et des fonctionnaires", a souligné Patrick Hallinger (CGT), complétant ainsi : "Trois ans et demi plus tard, on observe une brutale destruction d’emplois dans la fonction publique d’Etat, et cela se traduit, du côté des collectivités territoriales, par une compression drastique des missions auxquelles elles avaient accès. C’est ainsi qu’après avoir allégé les fonctions de l’ingénierie publique, on s’attaque maintenant aux opérateurs".

La logique comptable de la RGPP a été également mise en avant par l’ensemble des syndicats. Pour Didier Bourgoin (FSU), par exemple, "la RGPP a été surtout faite pour réduire radicalement la dépense publique", ajoutant : "M. Tron prônant même des bonifications financières pour les collectivités qui supprimeraient des emplois". Dans le même registre, Denis Lefèbvre (CFTC) regrette qu’il n’y ait "pas eu d’audit préalable sur les missions de l’Etat". "Il fallait seulement limiter le déficit, donc les effectifs des fonctionnaires, renchérit-il, mais cette politique trouve forcément ses limites".

Résultats ? Pour Yves Letourneux, "les conditions de travail sont catastrophiques dans les services de l’Etat pour ne rien dire du secteur hospitalier, et cela va gagner la fonction publique territoriale" (…).

Voir Le compte rendu de la mission commune d’information RGPP.

Le « témoignage » (ironique) de Coralie Delaume

La RGPP: quand la fonction publique singe le privé (Coralie Delaume, tribune Marianne2, 28 avril)

Coralie Delaume ironise sur la rentabilité exigée du service public qui ressemble de plus en plus à une entreprise privée, tant dans le vocabulaire utilisé que dans les méthodes d'encadrement. Pour plus d'efficacité ? Pas si sûr...

« Je suis fonctionnaire. J’ai choisi cette voie dès qu’il fut question pour moi d’en choisir une, parce que mon père était fonctionnaire, et que ma mère était fonctionnaire. Je n’étais pas éblouie par leur brio, ni émerveillée par l’éclat de leur réussite. Ils menaient une existence bien ordinaire. Je n’enviais pas non plus les « avantages » liés à leur statut. Je me fichais éperdument de la « sécurité de l’emploi », et des sept semaines de congés payés. Mais je n’imaginais pas qu’il existât, pour moi, d’autre choix possible. Je ne voulais pas mettre mon énergie et mon talent au service d’un patron, même d’un petit patron. Je ne voulais pas suer sang et eau pour le profit d’un actionnaire, même minoritaire. Je désirais contribuer à l’intérêt général, celui que je partage avec mes concitoyens. Je voulais être un serviteur, un commis. Je voulais servir l’État, celui de mon pays.

Actuellement, je contribue, avec mes collègues, camarades et l’ensemble de mes semblables, à mettre en œuvre la RGPP (révision générale des politiques publiques). Inspirée du rapport Pébereau sur la dette publique, la RGPP a pour objectif de moderniser la gouvernance ministérielle, afin gagner en efficience, ce qui permettra de réaliser des économies substantielles. La RGPP est une réforme sans précédent, qui témoigne d’un grand volontarisme politique. Le Ministre du budget, François Baroin, a promis qu’elle se traduirait par plusieurs milliards d’économies, grâce, notamment, au non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Bien évidemment, une partie des économies ainsi réalisées sera redistribuée aux fonctionnaires.

Dans mon département ministériel, l’élaboration des modalités de mise en œuvre de la RGPP est réalisée par un comité exécutif. Il est en charge de l’élaboration de projets sectoriels, tant il est vrai qu’une réforme aussi ambitieuse ne peut faire l’économie d’un pilotage autour d’objectifs quantifiés. Bien évidemment, afin d’assurer la cohérence de ce processus novateur, une mission pour la coordination de la réforme a été mise sur pied. Elle a pour but de d’assurer le reporting très fin de l’ensemble des projets d’accompagnement transverses.

Il m’a fallu du temps pour comprendre tout cela, mais je ne regrette pas d’avoir fait l’effort nécessaire pour y parvenir. Autour de moi, nombreux sont ceux qui se laissent décourager par ce langage nouveau, et résolument moderne. Je ne comprends pas ceux d’entre mes collaborateurs qui rechignent à s’adapter. Crispés sur des schémas appartenant au passé, refusant de voir dans la mise en œuvre de la RGPP un véritable levier d’optimisation de nos processus et procédures, ils n’ont de cesse de s’arc-bouter sur la préservation d’avantages acquis parfaitement anachroniques.

Lorsque les instances décisionnelles sus décrites ont parachevé la définition des objectifs, il nous revient, à moi, à mes collègues, camarades, et à tous ceux de mon engeance, de les décliner au niveau local, ce qui nécessite pragmatisme et réactivité. Pour ce faire, plusieurs unités opérationnelles travaillent en réseau : il est aujourd’hui impossible d’envisager un accroissement de la performance, et, partant, une optimisation de la qualité du service rendu sans être en permanence interconnectés.

En tant que pilote de domaine et responsable d’un groupe de travail, j’échange régulièrement avec mes nombreux POC (points of contact). Nous faisons un rapide tour d’horizon de nos « quick wins », ces victoires rapides obtenues grâce à l’implication, à chaque étage du pôle de compétences, d’un personnel motivé et résolument proactif. Nous en profitons pour déterminer quelques bonnes pratiques à valider, et nous entraidons afin de solutionner nos problèmes. Dans quelques mois, nous espérons obtenir une certification ISO délivrée par AFNOR, qui couronnerait le remarquable travail d’équipe effectué depuis deux ans.

A présent, j’attends avec impatience un retour de la part de nos managers. J’aspire vivement à accroître mes compétences, et me suis déjà portée volontaire pour un stage d’anglais accéléré dispensé par Acadomia. Je compte aussi beaucoup sur la présidentielle de 2012 pour que soient entreprises des réformes structurelles. Qui sait, peut-être le président de la République qui sera élu pour nous gouvernancer sera-t-il un réformateur volontariste vivant avec son temps, et capable de simplifier l’orthographe de la langue française comme le suggérait le grand philosophe François de Closets ? Un tel levier transverse ne serait pas sans effet sur l’accroissement mon potentiel rédactionnel. Et puis, si l’on peut vider aussi facilement tous les mots de leur sens, il ne doit pas être si compliqué de les vider aussi de leur syntaxe. Je milite pour ma part pour le remplacement des mots par des sigles, voire même par des signes et autres signaux de fumée. Ainsi, nous saurions enfin pourquoi nous évoluons tous dans cet épais brouillard.

Cette semaine, j’ai appris que le point d’indice de la rémunération des fonctionnaires allait être gelé en 2012 ce qui est logique, en période de nécessaire maîtrise de l’évolution des coûts.

Je vais ainsi devoir œuvrer à la conduite du changement de mon rythme de dépenses privées. Mais il faut toujours positiver : il doit pouvoir, avec un peu d’imagination, être davantage optimisé ».

Cet article est le 30^ème paru sur ce blog dans la catégorie Services publics