Débat sur l'agriculture à Vouillé (86) : bilan de la PAC par Michel Sorin

La PAC a favorisé l’industrie, beaucoup moins les paysans

Ayant répondu à l’invitation de l’Association citoyenne Vouglaisienne (voir Un débat sur l'agriculture, organisé le 28 mai à Vouillé, près de Poitiers - 29 mai 2011) pour intervenir sur le thème « Quelle agriculture pour demain ? », j’ai choisi de parler de la Politique Agricole Commune européenne (PAC), de son histoire, du bilan qu’on peut en faire.

C’est l’objet de cette première partie de mon intervention. La seconde partie, celle des propositions, sera reproduite dans un autre article.

Dans cet exposé, je me réfère, pour une bonne part, aux travaux des enseignants-chercheurs en économie agricole et alimentaire, Jean-Christophe Kroll et Aurélie Trouvé, qui ont publié un très bon article dans Le Monde Diplomatique de janvier 2009.

De la PAC initiale (années 1960 et 1970) à la PAC réformée, en réalité déconstruite (années 1990 et 2000)

Les grandes lignes de la politique agricole commune européenne étaient contenues dans le traité de Rome, instituant la Communauté économique européenne (CEE à six nations, 25 mars 1957). Mais c’est sous l’impulsion du président de Gaulle et de son ministre de l’agriculture Edgard Pisani, à partir de 1958, que la PAC a été lancée, après d’âpres négociations avec l’Allemagne et les quatre autres pays (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg et Italie).

La PAC a longtemps été la seule politique commune décidée à Bruxelles et financée collectivement sur le budget de l’Union, ce qui explique son poids déterminant dans les dépenses communes (près de 45 %). C’est ce qui explique aussi qu’elle ait longtemps été considérée comme un socle de la construction européenne, avant que les libéraux ne la considèrent comme un gaspillage budgétaire et une entrave à la compétitivité économique de l’Union.

La PAC avait un objectif clair : la sécurité alimentaire de l’Europe (la Communauté économique européenne à l’époque). Il fallait pour cela stabiliser les prix agricoles à un niveau suffisamment attractif pour inciter les agriculteurs à produire, mais restant raisonnable pour les consommateurs.

Opter pour un système de « soutien des prix » reposant sur des achats publics à prix minimum garanti et la constitution de stocks régulateurs, c’était admettre que les cours mondiaux n’étaient pas une référence pour orienter la production en fonction des besoins à satisfaire. C’était reconnaître qu’en raison de l’instabilité des marchés agricoles, l’intervention régulatrice des pouvoirs publics était indispensable.

Le choix était fait de donner priorité à la production européenne (la « préférence communautaire ») par la mise en place de prélèvements (droits de douane) à l’importation, en fonction du niveau des cours mondiaux, dans le cadre d’organisations communes de marché par produit.

A noter, toutefois, une concession lors de la négociation du GATT (Accord général sur tarifs douaniers et le commerce, l’organisme qui a précédé l’OMC) : les oléo-protéagineux entraient sans prélèvements (compléments azotés à base de soja, colza, tournesol, pois, utilisés dans l’alimentation animale).

La PAC se révèle efficace, même un peu trop, puisque des excédents s’accumulent dans les années 1970, justifiant des correctifs mais les incitations à produire continuent, pendant que les soutiens à l’exportation deviennent coûteux et que les effets néfastes sur l’environnement ne sont pas pris en compte.

La crise s’amplifie dans les années 1980, avec le début des politiques néolibérales aux USA (Reagan) et au Royaume-Uni (Thatcher). L’heure est désormais à la dérégulation, pour restaurer le libre jeu des marchés. La PAC est contestée de l’intérieur, notamment par les Britanniques.

A partir de 1992, s'enclenche un processus continu de déconstruction des organisations communes de marché. Seul le lait, qui est soumis depuis 1984 à un régime spécifique de quotas, y échappe jusqu'en 2003. Les quotas laitiers, outils de maîtrise des volumes de production, ont permis de réduire de manière spectaculaire les dépenses de soutien et de maintenir des prix corrects à la production.

Dans les autres productions, les réformes successives de 1992, 1999 et 2003 visent à rapprocher les prix intérieurs des prix mondiaux et à mettre la PAC en conformité avec les recommandations de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

Les prélèvements douaniers sont progressivement réduits dans le cadre de l'ouverture des échanges. En « compensation », les agriculteurs reçoivent des aides directes à l'hectare. Suite au « découplage » de ces aides en 2003, ils ne sont plus obligés de produire pour les percevoir. Mais ces aides restent liées aux hectares, ce qui est une incitation à l’agrandissement des exploitations au détriment de l’emploi.

Un bilan de la PAC favorable à l’industrie agroalimentaire

Le bilan de cette politique néolibérale n’est pas glorieux. Le versement d’aides directes aux agriculteurs, même si leur répartition est injuste, a seulement permis de limiter les dégâts au niveau des revenus, sauf pour les producteurs de lait, qui ont bénéficié du maintien des quotas de production.

Mais ce bilan est surtout positif pour l’industrie agroalimentaire, ce qui était l’objectif initial (consolider la compétitivité de l’agriculture, de l’industrie agroalimentaire et de la distribution). L’objectif inavoué était le renforcement des grandes exploitations agricoles et des grandes entreprises de la transformation et de la distribution. Après avoir réussi leur implantation sur le marché européen, celles-ci ont développé leurs activités à l’extérieur du périmètre européen, aidées à partir des années 1990 par la baisse des prix agricoles et l’accès à des approvisionnements importés à moindre coût.

Conséquence logique : la délocalisation des activités de transformation. Désormais, les producteurs européens, fournisseurs de matières premières agricoles sont moins indispensables.

Cette politique de soutien à la compétitivité a provoqué d’importants dégâts sociaux et environnementaux,  tandis que la libéralisation des échanges s’est accompagnée d’une instabilité accrue des cours mondiaux, avec des fluctuations d’une ampleur sans rapport avec les prix de revient.

Pour faire bon effet, la Commission européenne a  agrémenté  toutes ses réformes d'un  vernis environnemental tel que l'éco-conditionnalité et le développement rural, affiché, depuis 1999, comme « deuxième pilier de la PAC ».

Cet habillage ne saurait toutefois cacher le mouvement de fond de libéralisation des marchés agricoles, avec son corollaire, la sélection et la spécialisation des exploitations les plus compétitives.

Cette évolution se fait au détriment des systèmes les plus autonomes et les plus économes (cultures herbagères notamment), porteurs d’effets positifs sur les paysages, la biodiversité et la qualité de l'eau et des sols.

Elle s'accompagne d'une concentration des productions dans les régions les plus compétitives et d'une désertification dans les régions les plus défavorisées. En fait d'aménagement du territoire, c'est d'un véritable déménagement des productions qu'il s'agit.

Les conséquences pour les pays les plus pauvres sont tout aussi désastreuses. Les pratiques de dumping des pays riches ont été normalisées dans le cadre de l’OMC : la baisse des prix a été compensée par des aides directes massives, telles que les aides « découplées » de la PAC, considérées à l'OMC sans effet de distorsion sur les échanges.

Conjuguées au démantèlement des protections douanières (la seule politique de protection accessible aux pays pauvres), ce dumping conduit à une destruction inexorable des capacités d'auto-approvisionnement des pays les plus pauvres et à une augmentation dramatique de la dépendance alimentaire.

Enfin, le démantèlement dans tous les pays des mécanismes de soutien des prix et de stockage des produits empêche toute réaction possible en cas de tensions sur les marchés.

Ainsi, les stocks de céréales ont diminué régulièrement depuis 1995, jusqu'à atteindre en 2008 le niveau le plus bas depuis 25 ans.

La crise alimentaire mondiale ne doit donc pas étonner. C’est toujours à partir d’événements conjoncturels que se révèlent les crises structurelles : la hausse brutale des prix alimentaires en 2007 a aggravé une situation endémique dramatique (près de 1 milliard de personnes sous-alimentées, selon la FAO). Elle renvoie à des inégalités mondiales inacceptables, conséquences de choix économiques désastreux.

Or ces choix, l’Union européenne les a soutenus, au Fonds monétaire international, à la Banque mondiale, dans ses négociations bilatérales avec les pays du Sud et dans les négociations multilatérales. Pour accélérer l'émergence d'un compromis à l'OMC, elle a réformé par anticipation sa PAC en 2003.

Cet article est le 227^ème publié sur ce blog dans la catégorie AGRICULTURE et PAC.