Prix des céréales à la hausse : Lucien Bourgeois pour une régulation

La responsabilité politique est d’assurer la sécurité alimentaire

Lucien Bourgeois est un bon spécialiste des politiques agricoles, ayant conseillé les présidents successifs de l’Assemblée permanente des Chambres d’agriculture. Il est membre de l’Académie d’Agriculture depuis 2000. Voir (sur le site Terrethique.org : Un regard politique et économique sur l'actualité agricole) d’excellentes vidéos dans lesquelles il se montre très pédagogue.

La revue « POUR » du GREP publie un texte de lui, daté du 9 février, dans son numéro 217 de mars 2013 (voir GREP - "POUR": N°217) sous le titre « Prix des céréales : histoire d’une baisse annoncée ». Ils m’ont autorisé à le reproduire ici.

Il y a des modes. Actuellement, il est habituel d’entendre que les prix des céréales ne peuvent pas descendre tant sont forts les besoins de la planète pour une population qui ne cesse de croître. Mais chacun sait que les modes sont faites pour changer et mettre en valeur ceux qui aiment se montrer. Les mêmes experts qui affirment avec autorité qu’il s’agit d’une tendance incontournable expliqueront demain toutes les raisons non moins évidentes de la baisse. Personne ne peut savoir ni quand ni comment cela se produira. Mais les risques d’une baisse sont loin d’être négligeables. Comment prendre un peu de recul pour mieux anticiper des retournements éventuels ?

Le constat : une embellie plus durable que dans le passé

On avait rarement connu pareille euphorie dans le secteur des céréales. Il y avait certes eu une forte augmentation en 2008 mais il y avait eu la douche froide de 2009 aussitôt après. Plus les prix montent, plus ils risquent de baisser ensuite. Mais, cette fois-ci, la hausse est plus durable. Le prix s’est relevé depuis la mi-2010 et l’embellie dure depuis bientôt trois ans. On avait connu quelques craintes au printemps dernier car on annonçait une récolte exceptionnelle de maïs aux Etats-Unis. La récolte fut exceptionnelle mais à la baisse à cause d’une des pires sécheresses jamais connues.

De ce fait, réchauffement climatique et nourriture de la planète se conjuguent pour accréditer l’idée que la hausse va se poursuivre encore longtemps. Les intempéries ne vont pas se ralentir à l’avenir. Par ailleurs, la population mondiale augmente encore rapidement et on attend encore 2 milliards de personnes supplémentaires d’ici 2050. Il faut ajouter à cela un désir émis par la plupart de ceux dont le revenu augmente d’accéder aux standards de consommation des plus riches en particulier sur la consommation de viande. Cela multiplie d’autant les besoins en céréales. Il en faut en effet 2 Kilos pour produire un Kilo de poulet et trois pour le porc. On ajoute même qu’il en faudrait 7 pour un Kilo de boeuf en oubliant que fort heureusement il reste des bovins qui se nourrissent d’herbe et que rares sont les humains qui valorisent cette denrée fourragère !

Il n’empêche, quand on additionne les besoins pour les hommes et les animaux, la demande de céréales semble infinie. Cela alimente donc les discours sur le maintien de prix élevés des céréales dans les années à venir.

La demande non solvable existe depuis toujours

Mais est-ce là une situation nouvelle ? Malheureusement non. Cela fait des années, voire des décennies pour ne pas dire des siècles qu’une partie de l’humanité souffre de la faim sans que cela n’ait conduit cette même humanité à augmenter les prix pour encourager la production et satisfaire tous les besoins y compris ceux qui ne seraient pas solvables.

Il est vrai qu’il y a eu une époque, en particulier entre 1980 et 1992 où les Etats-Unis et l’UE ont fait assaut de subventions à l’exportation pour écouler «  à tout prix » une production trop importante. Certains pays pauvres en ont profité pour couvrir des besoins peu solvables de leurs populations urbaines déshéritées au risque de ruiner leurs agriculteurs locaux. Mais ce jeu de la concurrence au moins disant a surtout profité à l’URSS qui pouvait ainsi augmenter sa production de viande à bon compte. Mais là encore, cela n’a pas conduit à un développement de la production locale. Même pendant cet épisode de la course aux subventions à l’exportation, le nombre des personnes qui souffraient de la faim n’a pas diminué. Le chiffre était d’environ 850  millions de personnes. On se rassurait en rappelant que, comme la population mondiale augmentait constamment, le maintien du même chiffre en valeur absolue de sous-alimentés correspondait en fait à une diminution en valeur relative. La bonne conscience se satisfait de peu !

Mais cette importante demande réelle était malheureusement non solvable. Elle n’a rien changé à la réalité de la politique agricole dans tous les pays. Depuis le début des années 80, l’Union Européenne couvrait les besoins de la consommation intérieure humaine et animale. C’était une belle performance pour un ensemble de pays qui avaient la même population que les Etats-Unis et trois fois moins de terres arables. Mais le diagnostic était désormais aussi clair qu’aux Etats-Unis. Il fallait s’organiser pour produire moins car à chaque fois qu’on produisait un kilo de plus, il fallait dégager des ressources budgétaires pour payer l’aide à l’exportation que cela nécessitait.

Cela n’a pas empêché les gouvernements des pays riches de lutter contre les excédents

Pendant quelques années, on a pu repousser les échéances en profitant de certaines opportunités mais en 1992, l’Union Européenne n’a pas été capable de  trouver d’autre solution que de copier le système américain d’un alignement sur les prix du marché mondial, du gel des terres et des aides directes au revenu. En matière de prix, le choix est clair. Le prix des céréales doit être le plus bas possible grâce à la concurrence que vont pouvoir exercer les pays exportateurs les plus compétitifs dans le monde. 

Mais cela change la logique du système car l’Europe renonce à donner l’exemple d’un marché protégé au nom de la sécurité alimentaire. Avant la Réforme de la PAC de 1992, les consommateurs européens payaient souvent leurs produits plus chers que sur le marché mondial.. En donnant des aides directes à ses producteurs pour compenser cette baisse de prix, les Etats-Unis et l’UE reconnaissent implicitement qu’ils ne sont pas compétitifs malgré leur équipement sophistiqué et qu’il est nécessaire d’aider les agriculteurs à se maintenir dans un marché dont on organise la dépression durable par exacerbation de la concurrence internationale.

Cette nouvelle politique avait un grand avantage. Elle devait permettre d’accentuer la lutte contre l’inflation grâce à des prix agricoles très bas qui permettraient de limiter les hausses des prix alimentaires et donc les salaires. Mis à part un petit épisode de hausse des cours en 1995, le résultat a été clair, les prix sont restés très bas jusqu’en 2007 et ont eu un effet dépressif sur le niveau de production d’un certain nombre de pays et en particulier des pays exportateurs qui n’avaient pas les moyens de soutenir leurs agriculteurs comme l’UE ou les USA.

Fort heureusement toutefois ce type de politique ne concerne en fait qu’une partie du Monde. La grande majorité des pays asiatiques, c’est à dire les pays les plus peuplés de la terre, ont maintenu des politiques favorables à la production et ont effectivement fortement augmenté la satisfaction des besoins intérieurs.

L’équilibre était fragile et il a suffi d’une baisse de production pour des raisons climatiques pour mettre le feu aux poudres en 2007 et 2008 et provoquer une hausse très rapide, source d’émeutes de la faim. Les explications étaient faciles. La Chine avait de grands besoins et l’Australie souffrait de la sécheresse. Mais quand on examine les chiffres, les importations chinoises de céréales n’ont pas augmenté et la production australienne est insignifiante.

La demande de céréales pour l’énergie augmente trop rapidement

En fait, on n’avait pas remarqué que les Etats-Unis avaient changé de politique agricole en 2001 après l’attaque contre les Twin Towers. Avant cet événement, les USA utilisaient 5% de leur production de maïs pour fabriquer de l’éthanol. Après cette date, on a assisté à une rapide montée en puissance. L’utilisation atteignait 20% en 2007 et a culminé à 50% l’année dernière. Cette demande supplémentaire beaucoup plus solvable que celle des populations pauvres du monde. D’autres pays, y compris la Chine, ont fabriqué de l’éthanol à partir du maïs. D’autres céréales ont été utilisées pour des usages industriels. Au total, cette demande supplémentaire pour des usages qui ne concernent pas l’alimentation humaine ou animale atteint désormais 305 millions de tonnes soit environ un kilo sur 6 de la production mondiale.

Les quatre dernières récoltes sont des records historiques : Le Monde est capable de produire

Contrairement à une autre idée reçue, la production mondiale vole de record en record. Les 4 dernières années sont les quatre meilleures récoltes de l’histoire. Les prix sont élevés à cause de la demande supplémentaire pour usages industriels. Le point positif de cette situation est le formidable encouragement donné à la production dans tous les pays du monde par les prix élevés.

Mais il y a de nombreux points négatifs. Les prix élevés ont limité la demande solvable. Lors de la crise de 2008, le nombre des personnes en sous-nutrition avait fait un bond de 150 millions. Pas fini de voir des mouvements sociaux dans les pays les plus pauvres ! Si les prix montent, cela pousse les utilisateurs à acheter des produits substituables. La situation des éleveurs devient très difficile et celle des industriels de l’agroalimentaire aussi. Il n’est pas impossible non plus que les Etats-Unis changent leur fusil d’épaule pour l’éthanol. Ils ne savent plus quoi faire de leur gaz de schiste dont le prix s’est effondré. S’ils décident de réduire l’utilisation de maïs pour l’énergie ne serait ce que d’un tiers, cela fait augmenter subitement l’offre mondiale de maïs de 50 millions de tonnes, chiffre à rapprocher des 93 millions de tonnes du marché mondial.

Du coté de l’offre, Il n’est pas impossible qu’il puisse y avoir une récolte normale, voire bonne, aux Etats-Unis. Cette année, la baisse a été de 40 millions de tonnes. Même raisonnement pour un certain nombre d’autres pays producteurs.

La situation actuelle n’est peut-être pas une tendance structurelle. Il n’y a pas de précédent historique. Les gouvernements du monde ont beaucoup de moyens pour changer la donne. Il serait vraiment étonnant qu’ils ne les utilisent pas. L’Europe a été frappée d’inertie politique au point de donner des aides directes à des producteurs de céréales qui n’en avaient pas besoin à cause des prix très élevés. Les propositions de la Commission pour une nouvelle PAC ignorent la crise économique et la crise alimentaire. Ce n’est pas une raison pour que les autres gouvernements dans le Monde restent inactifs devant ce nouveau défi sur l’alimentation de la planète.

Pas de sécurité alimentaire sans volontarisme politique

Il faut que les prix des céréales soient suffisamment élevés pour encourager la production partout dans le Monde mais il faut aussi que les prix soient acceptables par les consommateurs, y compris les éleveurs. Mais il faudrait surtout que le prix varie peu pour faciliter l’organisation collective de filières de transport, de transformation et de commercialisation les plus efficaces. Si le marché savait réaliser pareil défi de satisfaire les producteurs et les consommateurs, cela se saurait ! Il n’y aura jamais de tendances inéluctables. L’alimentation de la planète nécessite une stratégie et il faut qu’elle soit la plus collective possible. N’est-ce pas en fait une définition intéressante et noble de l’action politique ?

Cet article est le 388^ème publié sur ce blog dans la catégorie AGRICULTURE et PAC.