Colloque sur l'avenir des institutions - Fondation Res Publica, 5 novembre 2007

Vers quel régime institutionnel allons-nous ?

Le comité Balladur sur la réforme des institutions a rendu son rapport en octobre dernier (voir sur ce blog l’article paru le 29 octobre, catégorie « institutions de la République française »). Il y avait urgence présidentielle mais le gouvernement avance prudemment sur les réformes à proposer, celles-ci devant franchir la barre des 3/5 du Congrès (députés et sénateurs, réunis à Versailles) pour être validées.

La Fondation Res Publica, présidée par Jean-Pierre Chevènement, avait mis à l’ordre du jour de son colloque du 5 novembre 2007 la question des institutions de la République, derrière le titre "Peut-on se rapprocher d'un régime présidentiel ?".Les actes viennent d’être publiés sur le site www.fondation-res-publica.org.

Voici un extrait de l’intervention de Madame Anne-Marie Le Pourhiet, professeur de droit constitutionnel à l’université de Rennes 1.

Anne-Marie Le Pourhiet : rappel de définitions

(…) - « Un régime présidentiel n'est pas, loin s'en faut, un régime de concentration des pouvoirs au profit d'un président et ne se définit pas non plus par l'élection de celui-ci au suffrage universel direct.

Je rappelle qu'aux Etats-Unis il s'agit d'une désignation indirecte par un collège de grands électeurs. Ce ne sont donc ni le statut ni les pouvoirs du président qui caractérisent ce régime mais le caractère rigide de la séparation des pouvoirs entre le président et le congrès.

Dans ce système, en effet, aucun des deux pouvoirs ne peut destituer l'autre : le président ne peut dissoudre aucune chambre du Congrès qui ne peut non plus renverser le président. Celui-ci est assisté par des ministres dénommés secrétaires qui ne constituent nullement une instance de décision collégiale et solidaire. Il n'y a pas de gouvernement mais seulement une administration au service du président, la structure exécutive n'est pas dualiste comme en régime parlementaire.

La séparation fonctionnelle est aussi plus forte qu'en régime parlementaire mais elle n'est pas totalement étanche : le président n'a pas, en droit, l'initiative des lois mais dispose cependant d'un droit de veto surmontable par le Congrès à une majorité renforcée. Il ne dispose juridiquement d'aucun moyen pour contraindre les membres du Congrès à adopter les lois qu'il souhaite et doit procéder par persuasion et négociation. En revanche le Congrès dispose de pouvoirs de contrôle importants notamment par l'intermédiaire du vote du budget, qui est tout sauf une formalité, et des puissantes commissions législatives et d'enquête.

- Le régime parlementaire, au contraire, se définit par la souplesse de la séparation des pouvoirs et notamment l'interdépendance des organes. Le gouvernement est politiquement responsable devant le parlement dont au moins une chambre peut le renverser, tandis que ce parlement ou cette chambre peut aussi être dissout(e) par l'exécutif.

La collaboration fonctionnelle y est aussi plus forte que dans le régime précédent en ce sens que le gouvernement partage l'initiative des lois avec les parlementaires et dispose de moyens juridiques, parfois très importants, pour intervenir dans la procédure législative.

L'efficacité de ces moyens est évidemment redoublée lorsque le mode de scrutin majoritaire (à un ou deux tours) assure une majorité parlementaire stable et confortable au gouvernement.

En outre, des raisons historiques liées à l'origine monarchique des régimes politiques européens expliquent qu'ici, la structure de l'exécutif soit duale et comporte un chef de l'Etat (monarque ou président de la République) et un chef de gouvernement (premier ministre, chancelier, président du conseil ou du gouvernement).

La plupart des régimes parlementaires sont dits « monistes » c'est-à-dire que le chef de l'Etat, politiquement irresponsable, y « règne mais ne gouverne pas », y compris dans les républiques dont le président est élu au suffrage direct. Il incarne l'unité et la continuité de l'Etat mais n'exerce pas le pouvoir exécutif, essentiellement concentré entre les mains du gouvernement et de son chef qui contresignent les actes du chef de l'Etat.

Où le régime politique français actuel se situe t-il dans cette typologie ?

- En droit strict, c'est à dire selon la lettre de la Constitution, nous sommes dans un régime parlementaire moniste dans lequel le président, arbitre et garant, se trouve au dessus des partis et des contingences politiques (voir le Discours de Bayeux) tandis que c'est le gouvernement, responsable devant la chambre basse qui détermine et conduit la politique de la nation (article 20) y compris la défense nationale dont le premier ministre est responsable (article 21).

- En fait cependant, le président de la République se comporte en capitaine d'une équipe gagnante et se fait élire depuis 1962 au suffrage universel direct, non pas sur ses qualités arbitrales mais sur un programme de gouvernement.

C'est donc toujours un régime parlementaire moniste mais dans lequel c'est bizarrement le chef de l'Etat qui gouverne au lieu et place du chef du gouvernement devenu son subordonné sauf, lorsque refusant de démissionner après une sanction électorale de « sa » politique, le président accepte de cohabiter avec une majorité parlementaire et donc un premier ministre qui n'est dès lors plus son subordonné mais son rival » (…).
 

Jean-Pierre Chevènement : un mot de conclusion

« J'aimerais qu'on retienne l'idée que tout n'est pas dans le texte constitutionnel et que le fait majoritaire est très important. On peut s'interroger sur les bienfaits du fait majoritaire car nous avons deux partis dominants qui sont des « placages » et non l'expression d'une démocratie véritable.

Ce sont, en nombre d'adhérents et de militants, de très petits partis qui ont de très mauvaises habitudes ; ils sont le produit de cinquante années d'évolution continue vers la formation de partis dominants à droite et à gauche.

La représentation proportionnelle, indépendamment de toute autre considération sur les institutions, serait le moyen de casser ces deux « choses ». Encore faudrait-il que ce soit cohérent avec le reste. Il faut s'interroger sur ce vers quoi nous voulons aller. Ce sont des systèmes complexes, on ne peut pas agir à coup sûr, il y a trop de variables (…).

Je reviens à l'idée de la complexité des systèmes politiques, et pas seulement des systèmes institutionnels : il me semble que les propositions Balladur vont dans le bon sens s'agissant des droits du Parlement.

Les propositions Balladur comportent trois parties :

- Il y a ce qui concerne la clarification dans les rapports entre le Président de la République et le Premier ministre et ce qu'on a appelé à tort ou à raison l' « hyperprésidentialisation », formulation plus proche d'une certaine réalité, à certains égards, que les formulations de la Constitution, mais qui accroît encore une dérive que beaucoup critiquent.

- La deuxième partie concerne le renforcement d'un certain nombre de prérogatives parlementaires, avec des dispositions souvent très intéressantes, notamment l'idée qu'on délibère sur une loi qui a été préalablement discutée et amendée en commission : ce serait une révolution !

- Une troisième partie prévoit l'assouplissement des règles du parlementarisme rationalisé qui n'est plus tellement nécessaire, compte tenu de la crainte révérencielle qu'éprouvent les députés à l'idée de ne pas être reconduits aux prochaines élections par un Président qui, étant aussi le chef du parti majoritaire, distribue les investitures.
J'y vois encore ce qui est censé accroître les pouvoirs des citoyens. Je reste extrêmement méfiant parce qu'en réalité les citoyens ont été très largement dépossédés de leurs pouvoirs.

Enfin, il y a ce phénomène de la prééminence des règles et des normes européennes sur lesquelles nous n'exerçons pas de contrôle. Je ne suis pas l'ennemi de certaines délégations de compétences dès lors qu'il subsiste un contrôle démocratique, une sanction du suffrage universel. Par exemple, l'idée que l'eurogroupe puisse avoir de réelles compétences et doive rendre des comptes me paraît aller dans le sens d'un accroissement des pouvoirs du peuple, donc des citoyens. Mais la réflexion me paraît extrêmement faible sur ce sujet.

Comment permettre la reconquête du pouvoir par les citoyens ? Les citoyens se sont laissé déposséder, ils ne possèdent plus le mode d'emploi, ils ont perdu la clef du pouvoir. Nous sommes dans une situation très préoccupante.

Qu'y a-t-il à retenir de la commission Balladur ? Je crois que quelques mesures positives pourraient être retenues, je ne sais pas au terme de quel processus.

Je ne sais pas non plus si le Président de la République acceptera qu'on écarte les dispositions auxquelles il tient, pour des raisons qui, d'ailleurs, m'échappent un peu, et qui doivent tenir davantage au contrôle de sa majorité qu'à l'équilibre des institutions.

Pourra-t-on trouver un cheminement, un compromis qui améliorera un peu une situation qui n'est pas réellement satisfaisante ? »

Voir l’ensemble des actes de ce colloque sur www.fondation-res-publica.org