Jean-Christophe Debar : l'historique des politiques agricoles des Etats-Unis d'Amérique

La prochaine loi agricole des USA définira les modalités d’intervention de l’Etat en agriculture sur 2008-2013  

 Dans un pays qui prêche le libéralisme, on peut s’étonner du fait que les agriculteurs (un peu moins de 2% de la population active) reçoivent des pouvoirs publics un soutien de 40 milliards de dollars chaque année. Ce traitement privilégié résulte d’un processus historique qui a commencé au début des années 1930 et qui a subi de multiples transformations en fonction des crises et des majorités parlementaires. Il est probable que le niveau de soutien à l’agriculture à partir de 2008 restera élevé. La nouvelle majorité démocrate du Congrès aura, dans l’année qui vient, la responsabilité d’en décider.

 Jean-Christophe Debar est l’auteur d’une contribution, intitulée « La politique agricole américaine », dans le livre « La fracture agricole et alimentaire mondiale » de Marcel Mazoyer et Laurence Roudart (éditions Universalis). Il décrit clairement les grandes étapes de l’intervention de l’Etat dans l’agriculture, puis les modalités des transferts à l’agriculture, avant de présenter les enjeux de la prochaine loi agricole. Je me suis efforcé de reprendre l’essentiel de sa contribution.

 Outre - Atlantique, la politique agricole est élaborée par le Congrès et mise en œuvre par le gouvernement fédéral. Elle se traduit par des lois agricoles qui s’appliquent sur une durée moyenne de 5 à 7 ans.  Chaque loi définit non seulement les prix garantis des productions et les aides versées aux agriculteurs, mais aussi tout ce qui touche directement ou indirectement à l’activité agricole (mesures agro - environnementales, aide alimentaire…).

 L’Etat fédéral s’est intéressé au développement de l’agriculture dès le 18^ème siècle et il a mis en place les premiers organismes publics en 1862. La maîtrise de la production (construire des installations de stockage, retirer des excédents du marché) s’est imposée durant la grande dépression des années 1930, ainsi que l’intervention fédérale sur les prix et revenus agricoles.

 La politique agricole américaine s’est alors développée dans trois directions : dans les grandes cultures, le soutien des prix de marché (avec contrôle de la production) évoluant à partir des années 1960 vers les aides directes aux producteurs, partiellement découplées de la production ; la gestion du risque (fluctuation des rendements et des cours) ; la protection de l’environnement.

 Les excédents sont apparus dans les années 1950 et la lutte contre la surproduction est le thème majeur des débats de politique agricole. Les démocrates sont pour la limitation autoritaire de la production et les républicains veulent réduire les prix garantis. Un compromis est trouvé dans la loi agricole de 1965 (baisse du prix garanti compensée par la hausse des aides directes liées à la maîtrise de la production). Il sera le fondement des lois agricoles jusqu’en 1995. Les revenus des agriculteurs sont de plus en plus financés par les contribuables. Les prix se rapprochent des cours mondiaux, ce qui favorise les exportations.

 La demande mondiale est en forte croissance dans les années 1970. On innove dans le soutien aux grandes cultures avec les paiements compensateurs (versés aux producteurs de céréales et de coton qui appliquent le gel de terres) et le programme de stockage à la ferme (qui concerne le blé et les céréales fourragères). Ces dispositifs sont restés en vigueur jusqu’en 1995.

 Des crises surviennent dans les années 1980 au moment où les présidents républicains veulent imposer la libéralisation de l’agriculture. Ils n’y parviennent que partiellement en raison de l’opposition du Congrès (Chambre des représentants et Sénat). Un dispositif (le prêt de commercialisation) introduit une dérégulation majeure, qui met à bas le stockage public des récoltes en tant qu’instrument de soutien des prix.

 Mais la rupture arrive avec la loi de 1996 qui a pour objectif de désengager l’Etat de l’agriculture et de donner un rôle accru au marché dans l’orientation des productions et la formation des revenus agricoles. Priorité aux exportations et à l’accroissement de la compétitivité. Renoncement au contrôle de la production en vigueur depuis 60 ans, versement d’aides non liées au gel des terres et découplées de la production. Les agriculteurs ont désormais une liberté d’assolement presque totale qui doit leur permettre de répondre aux signaux du marché. En fait, l’agriculture est vite plongée dans la crise, ce qui oblige le Congrès à débloquer des aides d’urgence de 1998 à 2001. Le démantèlement du système d’intervention relatif aux produits laitiers est reporté. La loi suivante (2002-2007) est plus protectrice.

 Les programmes de gestion du risque se sont développés depuis longtemps. En 1995, un dispositif d’assurance de revenu ou de recette est lancé, qui protège les producteurs contre le risque combiné de rendement et de prix. En 2004, 75% des surfaces de céréales et de soja étaient assurées par l’un des systèmes proposés.

 En 1986, la conditionnalité des aides est entrée en application (plan de conservation des sols sensibles à l’érosion). La loi agricole de 2002 renforce cette action qui vise, plus généralement, à mieux concilier la production agricole et la protection des ressources naturelles (sols, eaux, biodiversité).

 Depuis vingt ans, les transferts de l’Etat à l’agriculture n’ont pas diminué, mais leurs modalités ont changé. Sur 2002-2004, l’estimation des soutiens aux producteurs était en moyenne 40 milliards de dollars par an, soit 17% de leurs recettes. Sur la période allant de 1982 à 2002, les dépenses de soutien sont évaluées à 22,5 M² de dollars par an en moyenne (en augmentation de 6% en valeur réelle).

 Le niveau et les modalités du soutien sont très différents selon les productions. Sur 2002-2004, l’estimation du soutien aux producteurs est 5% des recettes pour les viandes et les œufs, 60% pour le sucre, 30% pour le blé et 40% pour le lait. Le soutien s’effectue par les prix (lait, sucre, pour l’essentiel) ou par les aides directes budgétaires (blé, maïs, soja).

 Plus de 60% de ce soutien correspondent à des mesures qui faussent la concurrence, selon les règles de l’OMC. Par ailleurs, les aides aux grandes cultures sont en partie liées à la production. Celles au coton sont fortement remises en cause.

 Comment le Congrès pourra-t-il adapter le système de soutien, sans bouleversement majeur, pour le rendre conforme aux règles multilatérales ?

 L’Etat a joué, lors des dernières décennies, un rôle déterminant dans l’amélioration des performances économiques et sociales de l’agriculture américaine. Mais le contexte change rapidement.

 Faut-il modifier les objectifs ou les instruments de l’intervention publique ? La future loi agricole devra répondre à cette question d’ici 2008.

Le Congrès est très attaché à la sécurité d’approvisionnement du pays. Il devrait être attentif aux doléances des organisations agricoles concernant les revenus des producteurs.

 Cela n’incite pas à prévoir une baisse du niveau de soutien à l’agriculture dans les prochaines années. Par contre, les modalités évolueront pour tenir compte des accords de l’OMC et des préoccupations environnementales.

 La gestion des risques et des crises pourrait devenir la justification principale de l’intervention de l’Etat.

 Il faut ajouter que les décisions de politique économique extérieures à l’agriculture seront tout aussi importantes pour les agriculteurs que les réglementations sur le niveau des aides.